旅游规划和管理中存在的问题及对策

    全国的“旅游规划热”已经持续了近20年。20年来我国旅游规划不断取得创新，对我国旅游业的发展起到了很重要的作用。但在旅游规划发展过程中也存在着政策制度、技术手段、经营管理等一系列的问题。针对这些问题产生的原因，我们从管理学的角度提出了具体的解决措施。
　　
　  在社会、经济和科学高度发展的今天，人们并不局限于满足物质条件的优越，把更多的注意力转移到精神需求上，旅游产业应运而兴。随着旅游产业的迅速发展和壮大，我国旅游规划工作也是如火如荼，特别是上世纪90年代以来，旅游规划指导旅游发展的思想已普遍树立，旅游规划的队伍也逐步建立，旅游规划管理逐步制度化，旅游规划的方法不断进步，出现了全国性的旅游规划热。虽然我国旅游规划中取得了突出的成绩，但是在旅游规划繁荣的背后，由于我国旅游规划编制的时间不长，理论方法尚不成熟，使得我国的旅游规划还存在一些不容忽视的问题。

　　一、我国旅游规划和管理中存在的主要问题

　　1．规划水平还不够高，旅游规划实施的可操作性差。旅游规划工作是一项理论性、实用性和科学性都很强的工作，规划产品质量的好坏既与规划队伍的态度、水平有关，也与规划委托方对规划编制过程中的监督管理有关。旅游规划之所以可操作性差，既与旅游规划在实施过程中相关部门之间的利益难以协调有关，也与地方长官人为干扰，以迎合投资商的喜好相联系。

　　2．旅游开发规划目标偏差较大。旅游规划要解决的核心问题是旅游者和旅游目的地关系，特别是旅游者的旅游需求，但实际上我们许多规划对旅游者的旅游需求缺乏认真考虑，使得我们的旅游规划成果太“虚”，即有些规划只“软”不“硬”。对规划的核心问题——旅游景区的建设只进行功能分区和主题定位，只做表面的旅游产品设计和旅游项目策划，而这些“软”的东西大多都是克隆而来，这样，规划委托单位拿到规划成果后，不知所措，难以落实。
 
　　3.旅游产品的经营管理、营销策划和形象设计急需加强。资源是规划的基础，规划是产品的基础，产品是促销的基础，促销是效益的基础，这里既有链条环节不可倒置问题，又有操作时序不可互换问题。而连接链条的主线则是旅游形象问题，有了形象即使其中一个环节出现短缺，亦可弥补，比如资源是规划的基础，但是如果有了市场，也可以人为地创造资源。深圳本来没有什么旅游资源，但却在规划指导下建成了锦绣中华、中华民俗文化村、世界之窗、欢乐谷等人造景观。近年深圳旅游收入已超过300亿元，占本市GDP的20%。这些策划出来的景点丰富了旅游产品，使深圳这个旅游资源匮乏的城市成为全国重要的旅游热点城市，显然旅游产品不仅是对原有资源整合出来的，也是通过把策划理念贯穿在规划和产品制作中加工出来的。因此，做规划要请各方面的专家，特别是要请有策划能力的专家，请能称得起“资源配置师”的专家，请能“无中生有的专家”，能化腐朽为神奇，能创造新的资源的专家。

　　4．只重视旅游规划的编制，忽视规划的实施。旅游规划的水平高低和应用效果的好坏，既取决于前期的规划编制过程，又取决于后期的规划实施与管理。只有二者的良好结合，才能取得良好的效果。而在当前的旅游规划工作中，严重存在着重视规划过程，轻视规划实施管理的问题。不少规划的编制花费了大量的人力、物力和财力，而旅游规划一旦被评审（或鉴定）验收，便万事大吉，至于规划实施管理期间规划委托方的实施监督和规划编制方的“售后服务”便不会再提起。

　　5．旅游规划评审不严格，有的流于形式。我国的旅游规划评审基本上都是会议评审，但国家对评审人员的人数、专业结构和评审方式与成果鉴定意见，都没有具体的规范和规定，从而使得鉴定的结论不明晰，意见不中肯。

　　6．规划人才不足，专业面小，单兵作业的多，协同作战的少。目前全国从事旅游规划的人员至少上千，但专门从事旅游规划的专家并不占主体，特别是经验丰富、知识全面的旅游规划专家更少，远不能满足旅游发展的需要。旅游规划市场明显存在专业人才的不足。

　　7．旅游规划缺乏系统性和地方性特色。旅游规划是一项涉及多目标多学科的系统工程，但由于受规划编制者本身见识多寡及视野宽窄的影响，部分旅游规划缺乏完整的体系也没有突出旅游规划的地方性内容。主要原因是一些规划者忽视旅游客源市场的详细调查，(续致信网上一页内容)缺乏对旅游产品本身特色的研究，使规划项目无法落到实处。

　　二、解决对策

　　1.规范规划行为，强化监督管理。现在已经出台的，可以在全国实施的直接与旅游规划相关的法规仅有国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》和《旅游规划设计资质认定办法》两部规章性质的法规。这两部法规虽然对旅游规划中诸多问题做了规定，但缺乏可操作性，比如《旅游发展规划管理办法》第22条规定：“旅游发展规划上报审批前应进行经济、社会、环境可行性论证，由各级旅游局组织专家评审，并征求有关部门意见”，但对评审专家的资质和评审专家的遴选没有做出任何规定，特别是对规划单位违反法律义务的行为没有规定相应的法律责任。显然是很难起到实际作用的。因此，旅游法制建设必须加快完善。
　　2.建立监督机制。人大对政府、上级政府对下级政府、人民对政府的监督。在各级领导干部中要强化旅游规划的法制意识。从规划的编制到实施，都应纳入法制管理范畴。对重要的旅游规划项目，要坚持人大通过和立法实施的制度，坚持不编制旅游规划和旅游规划评审不合格不予立项开发，在深入调研的基础上，出台行业的旅游规划细则对农家乐、湿地等旅游区，要注意推出相应的编制规范。

　　3.开展和完善旅游规划的跟综研究和后续服务。要改变现阶段规划编制者重评审、轻实施的不正确态度，鼓励规划的编制者将自己的成果直接转化为旅游生产力。今后规划项目的结题，专家评审只是一个阶段性的总结，更要重视和依据规划的实施情况来评价规划的业绩。要鼓励对规划成果进行跟综研究，若发现旅游规划未能实施，就要研究是编制方的原因？还是实施的原因？这项工作应由旅游主管部门定出制度，组织和会同专家进行跟综。

　　4.领导决策的民主化、科学化。科学性的对立面是主观随意性。由于规划属于主观世界的东西，是主观作用于客观，因此容易产生主观主义的偏向。尤其是谁“官大”谁说了算，这是一种不讲科学的表现。旅游规划是一个巨大的系统性工程，涉及旅游、建设、环保、农业、林业、水利、土地、文化、宗教、交通、工商、公安等10多个部门，如何协调这些部门之间的关系，是一项非常复杂的工作。因此必须提高领导决策的科学性和民主性，不能只强调收益，更不能夸大收益，不能不计成本，而忽视风险。要借助生态学、环境学的研究成果，把旅游开发的生态价值、环境价值及其变化，列入旅游开发的成本和效益之中，只有这样才能更真实、更全面地反映出旅游开发行为的成本和效益，确保旅游开的经济、生态、社会效益的协调和提高。

　　5．促进产权明晰的规划管制改革。旅游规划对旅游市场及旅游经济发展的作用一直是各学派争议不休的话题，特别是我国旅游业因受社会主义计划经济向市场经济转轨的影响。旅游规划与经济发展的深层矛盾暴露出来，旅游规划的低效率、滞后性与缺乏实施变得更加突出，人们也逐步认识到旅游资源利用中的产权界定、产权保护及规划控制的重要性。这里从以科斯为代表的新制度经济学中的交易费用理论、产权理论来探讨旅游规划的理论与实施问题。我国经济制度的社会主义性质决定了旅游资源国家所有制度，客观上要求运用法律机制来界定、维护和协调各经济当事人之间的旅游权利关系，即建立旅游资源产权关系。在旅游资源使用权明确，由单位法人或个人所有，在强化公众咨询（群众参与）、规划方案公示与严格法治的情况下，则很难在该地块上产生违章建筑。如果有人胆敢在该地块上违章建筑，市民或旅游监督机构可以起诉，法院裁定结果肯定是要拆除与补偿土地使用权所有者的。

　　6．建立公众参与机制。政府和规划部门应该积极广泛地宣传公众主动参与旅游规划的必要性，鼓励并提供机会让公众不同层次、不同程度、不同渠道地参与到旅游规划的编制、决策和实施中，从而近距离地为规划方案提供意见和建议，加强对规划实施的监督力度。

　　7．优化专家规划系统。国家应进一步严格建立旅游规划专家库和旅游规划机构库的入库资格认证，全面实行专家年度审核制度，及时淘汰规划市场上的不合格人员和机构，对专家的评审资格也应相应地做出明确规定和严格管理，定期公布旅游规划人员的规划业绩。

　　总之，旅游规划是整个旅游发展的核心，是一个十分复杂的系统工程。我们应当善于观察、善于总结，及时找出我国旅游规划中存在的各种问题，分析形成原因，提出相应的思路和对策，以便能进一步建立和完善我国的旅游规划市场、理论体系和技术规范。